同治初年，慈禧“甫经听政，诸事究未娴熟”(何刚德：《春明梦录》上，民国刻本，上海古籍书店1983年影印，第11页。),对各级官员的情况缺乏了解，加之清廷与列强之间交涉事务纷繁复杂，对太平天国的镇压又处于紧要关头，因此不得不在掌握决策大权的前提下，重用、依靠奕。奕身为议政王，统领军机处与总理各国事务衙门，这两个重要部门的主要成员，多为其亲信。史载，当时恭亲王“总揽大纲”，凡事“所承之旨，即军机之旨，所书之谕，即军机之谕，此亦事实之不可掩者也”(何刚德：《客座偶谈》卷1，民国刻本，上海古籍书店1983年影印，第9页)；“军机处仅事承宣，久无实权，惟恭忠亲王议政时略可专断”(金梁：《光宣小记》，上海书店出版社1998年版，第15页)。

但是，奕“不是摄政者，最后的决定权不在他的手里。”（［美］马士：《中华帝国对外关系史》，张汇文等译，第2册，第67—68页）。事实上，当慈禧与慈安分别得到咸丰帝赐予之印，从而握有清朝一应政务的最后决定权后，她们就获得高居所有宗亲贵族之上的法定地位，而垂帘章程的确定，使这种地位得到巩固和加强，而且使她们代表幼龄皇帝行使皇权的做法，得到制度上的确认与保证。奕虽然“颇有大权”（［英］濮兰德、白克浩司：《慈禧外传》，陈冷汰等译述，上海中华书局，1917年版，第40页），对于慈禧的专权起有一定制约作用。但说到底，仍是慈禧行使皇权的得力工具。

慈禧专权的第一阶段，是清朝最高层内部基本做到求同存异的短暂时期，也是所谓同治中兴的开端。

同治三年（1864年），太平天国革命失败，清朝“心腹之害”被消除后，慈禧与奕之间日趋激烈的权力之争开始公开化。

同治四年（1865年）三月，“两太后谕责王信任亲戚，内廷召对，时有不检，罢议政王一切职任。”因大部分王公大臣为之求情，奕最终被撤销议政王而保留其他职务。《清史稿》卷221，《列传》8，《诸王》7，《恭忠亲王奕》。褫夺议政王称号是对奕的重击，也是慈禧排斥奕集团，进一步集中权力的进程中，具有决定意义的胜利。

慈禧专权的第二阶段，自同治四年三月至光绪十年（1865—1884年），历时19年。

在此期间，奕继续统领军机处与总理衙门，“像主妇和管家一样”（［美］马士：《中华帝国对外关系史》，张汇文等译，第2册，第68页），处于慈禧的严密控制之下，“事无大小，皆谨守绳尺，无敢偭越”（《清朝野史大观》卷1，《慈禧之侈纵》），“仅保位而已”（金梁：《光宣小记》，第15页）。不过，在有关宫廷内部事务等某些具体问题上，奕对于慈禧的专权仍有所抵制。如同治十一年（1872年），同治帝大婚后，慈禧面谕军机大臣：“今距归政不远，欲择日遍召大学士御前大臣六部九卿，谕以宏济艰难之道，惟养心殿地太迫窄”，其“意欲御乾清宫”。奕“窥其意，而先为几谏”，对曰：“着（原书按：着者，是之辞，京话如此。），慈宁宫是太后地方。太后遂止不语，后亦不遍谕于大臣”（黄濬：《花随人圣盦摭忆》，第508—509页）。又如同治十三年（1874年），奕联同奕、文祥等众多王公大臣，坚决阻谏同治帝重新修复被八国联军付之一炬的圆明园。修复圆明园乃慈禧之意，同治帝“曾以后意，明告谏者。”（黄濬：《花随人圣盦摭忆》，第504页）。由于众人的反对，这一工程被迫停止。然而凡重大政务，奕皆依慈禧旨意而行。如同治帝死后，在决定皇位继承人这一关键问题上，是由慈禧一言而定，奕同其他宗室王公、文武重臣一样，处于被动与从属的地位；慈安皇太后最终也只有服从慈禧的意愿。

可是，即使如此，对于慈禧来说，奕仍然是其专权的一个妨碍。光绪十年（1884年）三月，中法战争正在进行中，慈禧以“委靡因循”等理由，撤销奕一切职务，令其家居养疾；并全盘改组军机处，由礼亲王世铎出任首枢，紧要事件会同醇亲王奕商办。这次重大人事变更，史称“甲申易枢”。慈禧为独掌清朝军政大权，踢开最后一块绊脚石。

奕在其全部政治生涯中的所作所为表明，他尽管精明机敏，很有才干，但缺乏一位政治家的谋略，也不善于驾驭他人。奕可以是一个具体部门的杰出领导者，是有关方针政策的制定者或出色执行者，却并非一位刚毅果敢，统领全局的决策者。他在与慈禧的权力角逐中，之所以始终处于劣势，其性格、作风的某些特点，也起有一定作用。

在慈禧专权的第二阶段，清廷内部发生了一系列重要事件。同治十二年（1873年）正月同治帝亲政，两宫皇太后撤帘归政。翌年（1774年）十二月同治帝病逝，光绪帝继位，两宫皇太后再次垂帘听政。光绪七年（1881年）三月慈安皇太后去世。这些情况，均未对清廷的权力格局造成大的影响。同治帝亲政后并无实权，幼龄光绪帝更无庸论。

慈禧专权的第三阶段，自光绪十年至光绪二十四年（1884—1898年），历时14年。以此阶段为始，清朝中央政权机构中，已不存在能够与慈禧相抗衡的实力集团，慈禧专权的程度，较前又提高一步。

光绪十三年（1887年），17岁的光绪帝亲政。慈禧以退为进，允其亲信醇亲王奕等人奏请，进行与垂帘听政并无本质差异的所谓训政。十五年（1889年）正月光绪帝大婚，二月，慈禧方行归政。所以，严格意义上说，十五年二月方为光绪帝亲政之始。此后直到二十四年（1898年）八月百日维新失败，其亲政时期约有十年。

光绪十四年（1888年）十二月由担任首枢的礼亲王世铎提出，得到慈禧首肯的所谓《归政条目》（朱寿朋：《光绪朝东华录》，光绪十四年十二月戊寅，（台北）文海出版社1963年版，第5册，第2524页），为慈禧继续独掌大权，与臣工保持直接联系，进而掌握第一手情况，控制臣工，驾驭全局，提供了保证。

慈禧归政的十年中，“大约寻常事上决之，稍难事枢臣参酌之，疑难者请懿旨，”（陈义杰点校：《翁同龢日记》，中华书局1992年版，第4册，第2262页）。即所谓“朝廷大政，必请命乃行。”（《清史稿》卷214，《列传》1，《后妃》）。慈禧“表面上虽不预闻国政，实则未尝一日离去大权，身虽在颐和园，而精神实贯注于紫禁城也。”（（英）濮兰德、白克好司：《慈禧外记》，陈冷汰等译述，第112页）

光绪帝是清朝后期诸帝中颇思有所作为者，但却无法改变空有皇位而无实权的处境，其原因是多方面的。

光绪帝亲政时，慈禧已专权20余年，于朝内外树立起很高威严，由皇太后亲裁要务这一既成事实，早已为世人接受。加之“同、光以来，内外重臣皆孝钦所亲拔，德宗虽亲政，实未敢私用一人，其势固已孤矣。”胡思敬：《国闻备乘》卷4，《保皇党》。这些官员尽为慈禧的亲信，他们在晚清统治集团上层形成一股强大势力，盘根错节，固不可破。

光绪帝能够继承帝位，是由慈禧一言而定，二者之间一开始便具有主从关系。自幼缺乏亲情的宫中环境，使光绪帝本已相当内向、温顺的个性进一步发展，形成懦弱的性格，本能地对慈禧怀有畏惧心理。光绪帝的气质特点，更适合做一位学者，而非统领广土众民之人，他与慈禧关系中的先天弱点，也极大地阻碍他从慈禧手中夺回本应属于他的权力。显然，他不具备一位乾纲独断之君所必须具有的气魄与胆识。

光绪帝亲政后，围绕皇帝与皇太后之间的权力之争，朝中日渐形成相对立的帝党与后党。这是实力相差悬殊，完全不足以相抗衡的两派政治力量。只是因光绪帝在中日战争中坚意主战，后又力主变法图强，而以慈禧为首的后党对日本侵略者妥协退让，极力反对变法，两派一度出现过尖锐对立。由于上述情况，这一时期的帝后权力之争，具有不同于以往中国皇权史上任何一次最高权力之争的特殊性质。

百日维新中，光绪帝曾发布百余道变法谕旨。这是光绪帝亲政10年中，惟一一次相对独立地行使皇权。自然，持观望态度的各级官员，对这些谕旨基本没有执行。虽然如此，光绪二十四年（1898年）四月“明定国是”诏颁布后数日，慈禧即迫使光绪帝将其老师、帝党核心成员、协办大学士、户部尚书翁同龢开缺回籍；明申皇太后掌有对二品以上大员补授权；《清德宗实录》卷418，光绪二十四年四月己酉。并将她的亲信荣禄升任直隶总督，兼充北洋通商大臣统辖北洋三军。《清德宗实录》卷419，光绪二十四年五月丁巳。可见，光绪帝宣布实行变法后，慈禧立即采取防范措施，削弱光绪帝权势，为最终扼杀变法，再行专权，埋下伏笔。

慈禧思想保守，与变法维新格格不入，何况变法还将打乱多年来她在中央政权机构中建立的统治格局，不利于她的专权。变法维新也有损朝中众多官员的既得利益，他们之中大多数人又具有浓厚的保守思想，是慈禧的主要支持者，并对慈禧产生一定影响。光绪二十四年（1898年）八月，慈禧发动政变，捕杀维新人士，囚禁光绪帝，百日维新以失败告终。

戊戌变法虽然遭到统治集团内部以慈禧为首的保守派镇压，但它却是面临严重危机的皇权为维持其生存，而不得不进行的一次调整与改革。这是中国皇权史上从未有之事。

帝后党争与戊戌变法中，帝党与维新派受到英、日等国支持，后党得到沙俄的支持。百日维新失败后，维新派领袖康有为、梁启超等是在英、日等国保护下，逃离清廷的缉捕。这些情况，反映了列强在华利益的冲突与矛盾，是其直接插手清廷内部事务的具体表现，也是清朝皇权发生重大变化的又一证明。

慈禧专权的第四阶段，以光绪二十四年（1898年）八月戊戌政变为起始，至三十四年（1908年）十月，历时十载。慈禧的专权在此期间达到高峰。

戊戌政变后，慈禧第二次训政。她本欲谋害光绪帝，后又立溥为皇子（大阿哥），拟以溥取代光绪帝，均因遭到各方面反对而未遂。光绪帝虽然名义上仍在帝位，却被囚禁瀛台，失去人身自由，成为不折不扣的傀儡。光绪二十六年（1900年）七月八国联军攻入北京，慈禧挟持光绪帝逃往西安，翌年返京。三十四年（1908年）十月，光绪帝与慈禧仅隔一日相继去世。

综观同治、光绪两朝，曾先后实行两宫垂帘、慈禧训政、归政及再次训政等各种政治体制，无论形式如何变化，慈禧是皇权的实际行使者，皇位与皇权始终处于分离状态。

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